内蒙古自治区鄂尔多斯市鄂托克前旗通用机场建设PPP项目实施方案

我公司于 2017 年分别受鄂托克前旗财政局和鄂托克前旗铁路民航办公室委托，负责鄂托克前旗通用机场建设 PPP 项目的识别阶段、准备阶段和采购阶段的“一案两评”编制，以及采购社会资本方，协助签订 PPP 合同。

该项目从委托之日起，经历近一年时间，顺利完成以上委托内容。

（一）项目概况

1、项目基本情况

项目名称：鄂托克前旗通用机场建设 PPP 项目实施机构：鄂托克前旗铁路民航办公室

项目概算总投资：9562.00 万元项目领域：交通运输

项目类型：新建

2、建设内容与规模

建设内容：新建一条长 1200 米、宽 30 米的跑道和一条垂直联络

道；新建长 101.5 米、宽 76.5 米固定翼机坪，设 3 个 B 类机位；站

坪西侧新建长 32 米、宽 32 米直升机停机坪；新建一座 100 平方米NDB 导航台，配备相应的导航设备；新建 1200 平方米综合用房（含候机楼、航管用房、塔台、机务及厂务用房、机场公司及机组办公、生活用房、消防人员值勤、特种车库等）、350 平方米动力站、200 平方米油车库、25 平方米成品门卫用房、并建设通信、供电、供水、

供热等配套设施。

建设规模：按照一类通用机场标准建设、飞行区登记为 2B，设计使用最大机型为 Y-12E。

3、项目背景和进展

项目背景：到 2015 年末，内蒙古民航运输机场（含通勤通用机

场）达到 20 个，规划开工建设和开展前期工作的支线机场和通勤通

用机场 10 个，为了落实自治区政府和旗政府的相关政策加快通用航空事业的发展促进鄂托克前旗全面建设小康社会的进程，更好的为当地经济、旅游业服务为群众出行提供方便，鄂托克前旗政府审时度势提出了新建通用机场开展短途旅客运输的设想。

项目进展：项目于 2017 年 8 月签订《PPP 项目合同》，2019 年 5

月完成竣工验收，2019 年 6 月 14 日获得民航华北地区管理局颁发的

通用机场使用许可证，2019 年 7 月 18 日完成首飞，当前运行鄂托克前旗至鄂尔多斯机场一条航线，正在筹划增加鄂托克前旗至呼和浩特市航线，更大的增加当地人民的出行便利。

4、社会资本方概况

鄂尔多斯机场管理集团有限公司（以下简称机场集团）成立于2012 年 12 月，注册资本 1 亿元，是鄂尔多斯市政府出资成立的市直属国有独资企业。机场集团总资产逾 50 亿元，员工 800 余人，内设8 个职能部门，下设机场公司、运输公司等 11 家公司。2015 年机场集团被评为第二届自治区“最具社会责任感”企业。2016 年机场集团被自治区党委、政府评为“文明单位”。

5、金融机构概况

本项目未向金融机构贷款，由项目公司与社会资本签订借款协议，具体按照机场实际建设进度向项目公司提供贷款。

6、咨询机构概况

内蒙古中实工程招标咨询有限责任公司成立于 2002 年 4 月，前身是内蒙古自治区机械设备成套局直属单位，是自治区内从事招标采购、工程咨询历史最久、资质最全、等级最高的综合性服务机构之一。

公司有员工 100 余人，中高级专业技术人员占 80%以上，拥有注册咨询工程师（投资）31 名、招标师 17 名、注册造价工程师 9 名、注册监理工程师 6 人，注册一级建造师 6 人，设备监理工程师 14 名。拥有一流的办公设施及四个电子开评标场所。在全国投资项目在线审批监管平台备案 16 个咨询专业，涵盖规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程工程咨询全部服务范围。

（二）运作模式

1、具体模式

本项目采用 BOOT 模式运作。

合作期：10 年，其中建设期 1 年、运营期 9 年。

供地方案：本项目土地采用划拨方式向项目公司提供，由政府方负责拆迁工作，拆迁费用由项目公司承担，计入项目总投资。

股权锁定：项目公司的股东自项目开始竣工验收之日后 2 年内， 不得转让其在项目公司中的全部或部分股权。得到政府方的同意后， 可以进行股权融资。

2、实施流程

准备阶段：政府方选择咨询机构→编制初步实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告→市场测试→专家评审→编制最终实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告→物有所值批复、财政承受能力批复→实施方案批复→录入 PPP 综合信息平台。

采购阶段：采购批准书→资格预审→竞争性磋商→采购结果确认谈判→预中标公示→中标公告。

执行阶段：组建项目公司→施工、监理招标→项目建设→竣工验收→获得机场使用许可证→运营至今。

3、资金筹措

项目总投资额 9562 万元（最终投资以竣工决算审计金额为准），项目资本金占总投资 30%，为 2868.60 万元；项目融资占总投资的70%，为 6693.40 万元。项目股权结构，政府方占资本金比例为 30.3%，出资额为 868.6 万元，社会资本方占资本金比例 69.7%，出资额为2000.00 万元。

4、回报机制

本项目使用者收入来源于客票收入、飞行培训收入、飞行试验收入等，考虑到通用机场本身场地小和鄂托克前旗人口较少等特点，项目运行机型较小、开通航线较少、机票定价偏低，使用者收入难以全部覆盖项目的投资和运营成本，因此本项目回报机制为“可行性缺口补助”，由政府方通过可行性缺口补助的方式保障项目的财务可持续性，使通用机场更好的发挥自身的公共服务功能。

（三）借鉴价值

1、难点

（1）政策环境不稳定

项目实施期初，国内 PPP 项目刚刚兴起，政策环境不稳定，地方政府相关部门对 PPP 了解不够深入，尤其对处于西部地区的鄂托克前旗，对是否采用 PPP 模式存在不同的认识，本项目为通用机场项目，在当时已实施的 PPP 项目中少之又少，并不像公路、市政等领域有成熟同类项目可参照执行，为了保障项目的合法合规顺利实施，政府方选择了优质的咨询机构进行前期咨询策划，并在方案确定后邀请行业内的专家对“一案两评”进行了评审，在政策上和可行性上为项目做了充足的保障。

（2）行业较为冷门

本项目为通用机场项目，通用机场建设行业并不像市政、公路等行业普遍，地方政府在该方面并未积累丰富的经验，同时市场上通用机场的投资人也较少，为项目采用 PPP 模式实施带来了不少的困难， 为了解决该问题，政府方外出考察了其他机场的运行模式，学习了通用机场的建设、运营经验，同时在实施方案制定时对机场运营单位进行了广泛的市场测试，既保障了的方案的合理性，又对项目的进行了推荐，提高了项目在市场上的曝光度，最终鄂尔多斯机场管理集团在投标中胜出成为了项目的中选社会资本，该公司既有丰富的机场运营经验、同时业务扎根鄂尔多斯对当地情况十分了解，资金实力非常雄

厚解决了 PPP  项目普遍存在融资难的问题。正是前期的充足准备工作使冷门行业项目顺利实施。

2、创新点

(1)分两步采购

现行 PPP 项目大部分采用“两招并一招”，同时采购社会投资人和施工单位，可以提高项目的效率，更多的缩短前期准备时间，尤其对于全年施工期较短的鄂前旗，可以尽早开工建设，但是本项目为通用机场项目，工程建设既受当地建设主管部门监管，同时又受民航地区华北管理局的监管，工程招标需在北京交易中心进行，最终项目分两步采购，第一步社会投资人采购根据适用法律采用竞争性磋商方式采购，较公开招标缩短了 10 天时间，第二步在北京交易中心公开招标采购施工单位，这样同时保证了社会投资人与施工单位无利益关系，为项目公司以后严格的施工管理奠定了基础，避免了“两招并一招”模式下施工单位作为项目公司的股东影响项目公司施工管理的严格性。

（2）项目全过程咨询服务

在项目实施过程中我司承担了 PPP 运作一案两评（实施方案、财政承受能力评估及物有所值评价报告的编制）、社会资本方采购合同签订（磋商谈判）及项目绩效考核等服务工作，为项目顺利实施提供了专业的全过程咨询服务。

3、重要经验

PPP 项目作为涉及到多个部门的一种新兴投融资方式，在地方政府第一次“吃螃蟹”时候会遇到很多阻力，为了更高效的推进项目实

施，鄂托克前旗成立以旗领导为组长的项目推进工作组，各相关部门一把手作为组员，同时各部门均指定固定联系人作为具体项目经办人员，通过定期的项目沟通会协调解决遇到的阻力，同时多部门联合审核项目推进流程，为项目的合规实施做了充分的保障。