内蒙古自治区呼伦贝尔市普通省道国土空间控制规划

完成单位：呼伦贝尔市公路勘测规划设计有限公司

一、项目背景

国土空间规划是指一个国家或者地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。国土空间规划是优化国土开发格局，促进生态文明建设的空间载体。通过加快转变国土开发利用方式，提高国土开发质量和效率，有利于加快促进形成“生产空间高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的美丽国土。

“多规合一”是指以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等在空间布局上有机融合，形成‘一本规、一张蓝图’。“多规合一”有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

为贯彻落实党中央、国务院关于加强国土空间开发与保护的决策，保障主体功能区战略精准落地，按照科学划定“三区三线”边界、国土空间规划体系“多规合一”的工作要求，2018年7月，交通运输部出台《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》（交规划函[2018]423号），同时结合《内蒙古自治区人民政府办公厅关于加快推进全区交通基础设施国土空间控制规划编制工作有关事宜的通知》（内政办字〔2019〕15号）以及《内蒙古自治区交通运输厅关于印发交通基础设施国土空间控制规划工作方案的通知》（内交发〔2018〕611号）文件的相关要求，明确要求加快推进交通基础设施国土空间控制规划工作。为此，内蒙古自治区交通运输厅组织实施了内蒙古自治区普通省道国土空间控制规划工作，并明确提出普通省道国土空间控制规划编制的最终成果采用“1+1+3”形式，即1个技术报告，1套图表及3个专题报告（城镇发展影响专题研究报告、建设用地专题研究报告、生态保护专题研究报告为规划编制成果），形成普通省道国土空间控制规划成果。

二、工作过程

根据内蒙古自治区人民政府办公厅[2019]15号通知：关于加快推进全区交通基础设施国土空间规划编制工作有关事宜，呼伦贝尔市交通运输局委托呼伦贝尔市公路勘测规划设计有限公司（以下简称本公司）编制《内蒙古自治区呼伦贝尔市普通省道（高速公路）国土空间控制规划技术报告》(以下简称《本报告》)。依据《内蒙古自治区普通省道（高速公路）国土空间控制规划编制办法》、《内蒙古自治区普通省道（高速公路）国土空间控制规划编制工作方案》，设计公司制定了相应工作计划。

2020年2月，本公司在建设项目所在地相继展开工作。走访了发展改革委员会、自然资源局、生态环境局、林业和草原局、交通运输局、与规划、旅游、林业、住建、环保、水利等部门大量收集资料，并多次前往建设项目所在地进行外业实地踏勘及现场方案研究工作。在相关部门大力支持和协助下，本公司对项目影响区的社会经济、交通运输、路网现状、国土资源等方面的发展现状及中远期发展规划进行了综合调查研究，充分考虑其对本技术报告中所涉及建设项目的有利影响和制约因素，并协调相关事宜。同时搜集会议纪要、部门意见、专家论证意见等。

2020年2月至4月期间，本公司就建设项目与相关旧路，与“生态、农业、城镇”三类空间、“生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界”三条控制线的关系进行了符合性验证和分析。就建设项目的技术标准、工程方案、规模与投资等进行了深入研究，满足功能定位要求后，综合考虑“三区三线”及其它相关影响因素后，选择合理的路线走廊带，拟定各条路线方案进行分析和比较。

2020年4月5日内蒙古自治区交通运输厅组织相关单位及专家在呼和浩特市召开了全区普通省道国土空间控制规划的路线方案审查会。审查呼伦贝尔境内本次国土空间控制规划公路项目，关于公路技术标准、路线方案、与三区三线的空间关系问题进行深入讨论，并给出了出审意见。依据评审意见于2020年4月30日完成修改，递交阶段性成果文件。

2020年8月21日内蒙古自治区交通运输厅组织相关单位及专家在呼和浩特市召开了全区普通省道国土空间控制规划的审查会。对路线方案统一汇报，专家进一步进行了讨论和完善，主要对三大专题报告及技术报告进行深入的探讨和研究，并形成会议纪要。依据评会议纪要于2020年9月完成修改，递交阶段性成果文件。

三、规划依据

1.《全国国土规划纲要（2016-2030年》；

2.交规划函〔2018〕423号《关于做好交通基础设施国土空间控制规划有关工作的通知》；

3.内蒙古自治区人民政府办公厅《关于加快推进全区交通基础设施国土空间控制规划编制工作有关事宜的通知》内政办字〔2019)15号；

4.内蒙古自治区交通运输厅关于印发《内蒙古自治区交通基础设施国土空间控制规划工作方案》的通知（内交发（2018）611号）；

5.《国家公路网规划（2013年一2030年》；

6.《内蒙古自治区公路水路交通运输“十三五”发展规划》；

7.《公路建设项目可行性研究报告编制办法》（交通运输部，2010)；

8.《公路工程项目建设用地指标》（住房和城乡建设部、国士资源部、交通运输部2011)；

9.《公路工程技术标准》（交通运输部，JTGBOI-2014)；

10.《公路路线设计规范》（交通运输部，JTG020-2017)

11.《公路工程估算指标》（交通运输部，JTG/T3821-2018)；

12．《公路工程基本建设项目投资估算编制办法》（交通运输部，JTG3820-2018)；

13.各地生态保护、基本农田和城镇开发边界相关规划。

四、规划思路

为贯彻党中央、国务院关于推进生态文明建设、加强国土空间开发与保护的决策部署，建立“多规合一”的国土空间规划体系，牢固树立和贯彻新发展理念，以高质量发展为主线，以综合立体规划为原则，按照国土空间开发与保护的总体要求，在地方政府的领导下，协调沟通自然、环保、住建等部门，科学有序开展高速、国道干线公路国土空间规划编制工作，在“三区三线”范围划定前做好线位谋划，在范围划定时对线位予以确认，在范围划定后对线位进行管控，进一步预留公路建设空间，有效储备公路基础设施线位资源，探索建立公路基础设施国土空间资源管理体制机制，合理安排建设时序，统筹做好普通干线公路建设项目前期工作，为全面提高国土空间资源节约集约利用水平，优化国土空间开发保护格局，建设交通强国、交通强区奠定坚实基础。

五、规划原则

1.坚持集约发展，在国土主体功能区和生态功能保障基线要求下，综合优化多种运输方式空间布局，促进国土空间资源共用共享，提高资源配置效率，推动综合立体运输走廊建设。

2.坚持分类指导，根据不同地区、不同交通走廊的发展基础和需求，兼顾当前和长远。

考虑需要和可能，因地制宜开展交通基础设施国土空间控制规划，提高规划方案的引导性、适用性和精准度，做到好用管用，切实指导发展实践。

3.坚持适度超前。把发展作为第一要务，继续保持一定的发展速度，在国土主体功能区和生态功能保障基线要求下，努力实现高速和国道公路基础设施适度超前配置，充分发挥交通基础设施的基础支撑和先行引导作用。

4.坚持统筹协调，充分发挥交通基础设施国土空间控制规划外合内联的功能，对接国土空间规划体系，统筹多种运输方式的空间衔接，强化部门协作和上下联动，形成发展合力。

5.坚持改革创新。坚持体制机制创新、管理创新和技术方式创新，探索建立交通基础设施国土空间资源管理体制机制，全面推广应用现代信息技术，转变发展方式、优化要素供给、提高治理水平、转换增长动力，实现可持续发展。

六、项目特点

通过国土空间规划可以形成是具有明确和统一的边界管控（边界控制线、规模指标）图；是坐标统一、边界统一、规模统一、指标统一、期限统一、技术参数统一、分类办法统一、管控措施统一的一张图；是市县全域管控的一张图；是在统一了各项基础数据底图基础上，各种领域规划叠加分析、冲突差异解决后的所有规划合图。

项目前期审批刚性约束条件日益增多，开展国土空间规划工作按照国家和省级主体功能区规划要求，在开展资源环境承载力评价基础上，结合省域空间规划前期研究成果，精准确定城镇、农业、生态三类空间范围以及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线，科学绘制省域空间规划底图。基于2000国家大地坐标系，完成各类专题数据空间化处理、格式转换和坐标统一。基于测绘地理信息标准，有效整合住建、国土、水利、林业、交通、农业等领域相关技术标准规范，制定满足省级空间性规划“多规合一”需要的用地分类标准体系。有效整合城市规划、土地利用规划、生态环保规划、林业规划、交通规划、水利规划等各类规划空间信息，科学构建省级“多规合一”空间规划制，形成融发展与布局、开发与保护为一体的规划蓝图。

“多规合一”是指以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等在空间布局上有机融合，形成‘一本规、一张蓝图’。“多规合一”有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用，也是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

七、项目意义

对本区域来说综合全面的了解各个环境敏感点分布位置及保护情况及等级，掌握影响路线方案的控制因素，对于路网的布设，路线廊带的选择有着重要意义。

1、国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措。十八大以后，党中央在领导全党全国纠正上述偏差过程中，逐渐形成并提出转型升级、高质量发展战略。建立全国统一责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

2、国土空间规划是实现高质量发展和高品质生活的重要手段。我国经济现在正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要改变我国经济长期建立在劳动力、土地和环境低成本的基础上、依赖出口拉动和各类生产要素不断扩张型投入的发展模式。但经济转型并不是一蹴而就的，转型的过程也充满着反复、危机和痛苦，原有的经济增长模式仍惯性式地发挥作用。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。正如习总书记今年两会期间在参加内蒙古代表团审议时所强调的:“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、水久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。

3、国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党回顾总结我国改革开放以来的历程和经验之后，提出的全面深化改革的总目标之一。国家治理体系和治理能力现代化的实质就是是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、政出多门、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会经济的各项活动相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。

4、交通基础设施国土空间规划的意义。是落实党中央、国务院关于加强国土空间开发与保护的决策部署，科学划定“三区三线”边界、促进国土空间开发格局优化、推动国土空间规划体系“多规合一”、协调生产、生活、生态空间的重要工作。

对本区域来说综合全面的了解各个环境敏感点分布位置及保护情况及等级，掌握影响路线方案的控制因素，对于路网的布设，路线廊带的选择有着重要意义。同时，也减少了大量前期工作的调研，解决了路线方案与原有相关规划相冲突的矛盾点，使得国家公路网开展工作更加高效，能更好的落实国家发展政策。理顺了规划关系，精简规划数量，健全全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；同时能够推进本地区落实互联网＋政务，推进数字化、信息化和智慧化进程，推动空间管理创新，提高空间治理能力现代化。

八、基本结论

本规划为《内蒙古呼伦贝尔市国家公路国土空间资源储备项目库入库申报表(普通省道)》中上报项目，线位共16条，共计2263.968公里，主线总里程2215.556公里，连接线总里程48.412公里。本次省道国土空间项目等级为一级公路2条，二级公路14条，主线路基本宽度26米/12米/10米，设计速度100公里/小时、80公里/小时、60公里/小时40公里/小时不等。投资总匡算328.5亿元，呼伦贝尔市境内纳入国土空间规划的省道16条项目总占地面积为6688.09公顷，永久基本农田584.10公顷，生态红线579.654公顷，城镇影城镇开发边界183.881公顷。

图一呼伦贝尔市普通省道国土空间规划项目地理位置图