乌海市乌达区城乡环卫一体化PPP项目绩效评价

完成单位：内蒙古招标有限责任公司

乌达区是内蒙古自治区乌海市市辖区之一，位于内蒙古自治区西部、乌海市西部，西与阿拉善盟接壤，东临黄河，南与宁夏石嘴山市毗邻，居“蒙宁陕”经济区域的中心地带，全区面积 219.716 平方千米。辖有一乡一镇七个办事处，人口13 万。

随着乌达区经济的发展和生活水平的提高，人居环境质量与经济社会发展之间的不相协调问题也越来越突出，因此，乌达区环卫服务的提升成了乌达区政府的重要工作。

乌海市乌达区环卫一体化工程项目作为乌达区环卫服务的升级扩建项目，在已有环卫设施基础服务上，新建部分环卫设施，综合提供环卫服务，以提高乌达区环卫服务质量，提升乌达区人居环境水平。

本项目以 PPP 模式运作，通过与社会资本合作，充分利用社会资本方专业的环卫建设运营服务能力，保证项目所提供的环卫服务效果。同时有利于转变政府职能，强化监管，保证公众利益。

乌海市乌达区城乡环卫一体化政府和社会资本合作（PPP）项目，项目发起一方面响应乌海市“创建文明城市、创建卫生城市”的发展思路，发挥政府和社会资本合作各自优势，提高环卫一体化公共服务供给质量和效率。另一方面随着乌达区经济的发展和生活水平的提高，人居环境质量与经济社会发展之间的不相协调问题也非常突出，因此乌达区社区、街道、商圈的环境卫生改善亟待解决。乌达区人民政府根据国家相关部委政府和社会资本合作的指导性文件，于 2016 年推进并实施乌达区城乡环卫一体化 PPP 项目。

2016 年 11 月由乌达区人民政府授权乌达区环境卫生管理局作为本项目实施机构，于次年 1 月以竞争性磋商的方式，通过三轮谈判最终确定引进社会资本方为启迪桑德环境资源股份有限公司，由启迪桑德环境资源股份有限公司全资成立项目公司乌海启达环境工程有限公司。项目总投资 11581.16 万元，其中资本金3474.35 万元，剩余融资 8106.81 万元。2017 年 4 月 1 日实施机构乌达区环境卫生管理局与项目公司乌海启达环境工程有限公司签订 PPP 特许经营协议，协议签订后项目公司立即投入环卫一体化运作。项目合作期限 30 年，乌达区人民政府授予项目公司在合作期内投融资、建设、运营维护项目的权力，合作期限从 2017年 4 月 1 日至 2047 年 4 月 1 日，合作期满后，项目公司应将所有资产无偿移交乌达区人民政府或其指定机构。

本项目属于市政工程领域垃圾处理行业，根据 PPP 特许经营协议，本项目运营内容为：

①负责乌海市乌达区道路的清扫保洁、垃圾收集转运，总面积约 264 万平方米；

②负责乌海市乌达区道路绿化带保洁，总面积 182 万平方米；

③负责乌海市乌达区 5 座垃圾中转站的运营；

④负责乌海市乌达区城区道路 1.5 米以下纸质广告清理；

⑤负责乌海市乌达区 259 座公共厕所（250 座旱厕、9 座水厕）的日常维护、管理；

⑥负责乌海市乌达区 250 座旱厕的清掏作业；

⑦负责乌海市乌达区 4 座垃圾填埋场的运营，其中生活垃圾无害化处理场 1

座，简易填埋场 2 座，建筑垃圾处理场 1 座。

项目公司收取由乌海市乌达区环境卫生管理局代政府支付的运维绩效服务费，另外，项目公司还通过与工业园区入驻企业、便民市场等单位签订清扫保洁服务协议，作业车辆设备对外租赁等方式收取收入。

自本项目 PPP 特许经营协议签订之日起，截止至本次考核工作止，项目公司共运营时间为 29 个月。其中 2017 年 9 个月，2018 年 12 个月，2019 年 8 个月。项目运营过程中受乌达区城区规划改造影响，部分运营服务内容、运营服务范围、运维绩效服务费存在核减、调整情况。

本次评价为项目运营期第三年 2019 年度前半年的绩效评价，通过开展绩效评价工作，一是探索建立规范的政府和社会资本合作项目的模式，完善项目建设、运营管理模式，并为以后类似项目的实施提供经验参考；二是使项目实施单位树立绩效意识、成本意识和责任意识，提高项目资金的使用效益和管理水平；三是全面了解乌达区城乡环卫一体化 PPP 项目开展过程中的建设及运营维护情况、资金管理和使用情况、绩效目标完成情况以及取得的经济、社会、环境及可持续发展效果，有利于项目实施单位和监管机构及时总结经验、发现问题、加强管理， 保证项目实施的规范性、政府监督的有效性以及达到预期的绩效目标。

绩效评价实施前期，我公司于 2019 年 8 月份就项目背景、实地情况及项目调整变更情况进行了实地调研和现场勘查，与项目实施机构乌达区环境卫生管理局相关代表进行了项目细节沟通，明确了绩效评价工作的目的、评价内容、实施步骤和相关要求，在此基础上形成绩效评价工作方案，并就下一步时间安排和人员调配等做了部署。同时，与项目公司乌海启达环境工程有限公司进行绩效评价前准备工作的对接，通过资料清单与沟通的方式收集、调查、整理、分析受评价项目的信息资料，在此基础上形成绩效评价体系。

财政部《关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综【2018】42 号）文件第二十七条规定，“各级财政部门应当会同行业主管部门在 PPP 项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。” 基于此，就本项目绩效评价作如下分工：

（1）成立绩效评价领导小组

为使项目绩效评价工作从上到下整体可控、有序推进，本项目绩效评价领导小组由乌达区分管副区长牵头，由项目涉及的各主管部门包括乌达区财政局、乌达区发改局、乌达区环境卫生管理局等政府单位代表参加，负责绩效评价的组织和实施。

（2）成立绩效评价实施小组

由乌达区财政局、乌达区发改局、乌达区环境卫生管理局、内蒙古招标有限责任公司成立绩效评价实施小组，负责项目具体工作中绩效考核体系构建、绩效考核指标设置及绩效考核工作的具体实施。评价对象项目公司乌海启达环境工程有限公司相关人员参与实施小组绩效评价工作，负责考核过程中的解释与说明。

（3）评价主体

由实施机构乌达区环境卫生管理局作为绩效评价主体，组织政府职能部门、专家、公众，委托内蒙古招标有限责任公司进行考核。

（4）评价对象

项目公司乌海启达环境工程有限公司。

2019 年 8 月 26 日至 8 月 30 日，由绩效评价实施小组组织，内蒙古招标有限责任公司负责配合执行 2019 上半年度的绩效评价工作。8 月 26 日上午由绩效评价实施小组召开评价前工作会议，绩效评价主体乌达区环境卫生管理局向评价对象乌海启达环境工程有限公司及第三方内蒙古招标有限责任公司下发了《关于乌海市乌达区城乡环卫一体化PPP 项目2017-2019 上半年年度绩效考核工作安排的通知》、《关于乌海市乌达区城乡环卫一体化 PPP 项目绩效考核授权委托书》， 受评价主体委托内蒙古招标有限责任公司向评价对象乌海启达环境工程有限公司传达了《内蒙古招标有限责任公司关于乌海市乌达区城乡环卫一体化 PPP 项目2017-2019 上半年度绩效考核工作启动通知的函》。会议内容主要从工作步骤、环卫运营服务片区分工、监督管理部门随行人员选派、评价方式等方面进行部署， 并形成《乌海市乌达区城乡环卫一体化 PPP 项目 2017-2019 上半年度绩效考核工作会议会议纪要》。

本次绩效评价工作对乌达区环境卫生管理局、乌海启达环境工程有限公司提供的 PPP 实施方案、乌海市乌达区城乡环卫一体化工程 PPP 项目特许经营协议、工作报告、建设及运维资料、台账资料进行核实分析，对相关财务账簿、往来记录进行了复核，根据环卫类项目覆盖面广、涉及内容多的特点进行了现场踏勘， 实地走访面积遍布全部乌达区，通过现场调查组和内业考核小组相结合的方式， 对本项目绩效目标完成情况进行记录、评价，根据绩效评价体系对绩效完成情况进行综合分析、打分、形成评价结论，并分析项目实施过程中存在的主要问题和其产生原因。通过乌达区当地融媒体平台、微信社群等方式对项目不同受益群体有针对性的进行满意度调查问卷，并成功回收 425 份问卷调查，政府满意度调查问卷 299 份，社会公众满意度调查 126 份。

8 月 30 日下午由绩效评价实施小组召开评价后工作会议，会议从绩效评价前期调查走访、收集资料到现场勘查、实地评价持续约一个月的绩效评价工作进行回顾总结，将绩效评价中的主要问题、重要情况总结汇报，对绩效评价涉及到的调查问卷、统计表格、财务数据以及其他与项目相关的业务资料进行整理归档， 形成报告初稿。

通过绩效评价工作，乌海市乌达区环卫机械化作业率显著提高，环卫效果大幅提升，政府实现了“管干分离”，乌达区区容区貌和社区居民生活环境实现了较大程度提升，为乌海市创建文明城市、创建卫生城市起到积极作用。